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VGH Baden-Württemberg: Kostenhaftung eines “Scherzpaket-Versenders” für Polizeieinsatz?

erschienen am 8. October 2013

K ist mit Frau Y befreundet, die bei der Firma X, die im Hochtechnologiebereich tätig ist, arbeitet. Er möchte sich einen kleinen Spaß erlauben und macht Folgendes:
Am 23.5.2011 verpackt er einen Dessertteller, den er vor einiger Zeit von Frau Y geschenkt bekommen hatte, in ein 60 x 40 x 30 cm großes Paket. In einer außen an dem Paket angebrachten Plastikhülle legt er ein Begleitschreiben ein und adressiert es wie folgt: „Firma X – Personalbüro – z. Hd. Frau Y PERSÖNLICH“ -X-Str., D- X“.

Das Begleitschreiben verfasst er unter dem (aus dem Internet kopierten) Briefkopf „United Arab Emirates“ nebst Anschrift „Hiroshimastraße 18-20, Berlin“ und Staatswappen (in schwarz-weiß). Nach Ort und Datumsanzeige folgt die Bezeichnung „Bill of Lading“ und sodann der Text: „Dear Mrs. Y, you receive important and secret documents best regards“, sodann eine handschriftliche Unterschrift, darunter „Abdel X, Consul“. In dem Paket hinterlässt er zudem noch eine handschriftliche Notiz “Gruß, K”.

Das Paket versendet er per Post an die Firma X. Als das Paket dort ankommt, werden die dort beschäftigten Mitarbeiter wegen des Begleitschreibens stutzig. Der von dem Paket unterrichtete Sicherheitsbeauftragte der Firma X erkundigt sich bei der Botschaft der Vereinigten Arabischen Emirate in Berlin und erfährt, dass von dort ein solches Paket nicht versandt worden war.

Daraufhin unterricht er die Polizei; der Gebäudeflügel wird geräumt und abgesperrt. Zwei per Hubschrauber angeforderte Delaborierer des Landeskriminalamts öffnen das Paket und stellen fest, dass sich darin nur der weiße Dessertteller und die handschriftliche Notiz befinden.

Bei seiner polizeilichen Befragung äußert K, dass er wohl eine große Dummheit mit ungeahnten Folgen verursacht habe. Bei seiner polizeilichen Vernehmung als Beschuldigter (einer Urkundenfälschung) gibt er an, er habe sich einen Spaß machen wollen. Ein solcher Spaß habe bei Frau Y schon einmal funktioniert. An die Folgen habe er nicht gedacht, zumal er das Paket an Frau Y persönlich gesandt habe. Er selbst habe eine Firma für Sicherheitstechnik und sehe sich wegen seiner geschäftlichen Kontakte eher gefährdet als die Firma X. Dabei erhalte seine Firma täglich eine Vielzahl von Paketen, deren Absender erst nach Öffnung des Pakets zu erkennen sei und die nicht einmal über ein Label eines bekannten Zustellers verfügten.

Die Staatsanwaltschaft Freiburg stellt das Strafverfahren gegen K (wegen Urkundenfälschung) gemäß § 170 Abs. 2 StPO (wegen fehlenden Vorsatzes) ein.

Mit Bescheid vom 31.01.2012 fordert die zuständige Polizeidirektion von K gestützt auf Nr. 15.8 GebVerz IM BaWü (Verordnung des Innenministeriums über die Festsetzung der Gebührensätze für öffentliche Leistungen der staatlichen Behörden für den Geschäftsbereich des Innenministeriums und
des Landesbeauftragten für den Datenschutz im nicht öffentlichen Bereich) wegen missbräuchlicher Veranlassung des Polizeieinsatzes bzw. Vortäuschen einer Gefahrenlage insgesamt ca. 4.000,- EUR (je angefangener Stunde und je eingesetzten Beamten 51,- EUR und je Viertelstunde des Einsatzes eines Polizeihubschraubers 250,- EUR). Dagegen erhebt K form- und fristgerecht Widerspruch, der zurückgewiesen wird.

K erhebt Klage und beantragt, den Gebührenbescheid in der Gestalt des Widerspruchsbescheides aufzuheben.

Der VGH Baden-Württemberg (Urt. v. 25.7.2013, Az. 1 S 733/13) gibt der Klage in der Berufungsinstanz statt.

Der Verwaltungsrechtsweg ist eröffnet (§ 40 I VwGO). Die als Anfechtungsklage statthafte Klage ist auch zulässig. Hier stellen sich keine Probleme.

Fraglich ist, ob die Klage begründet ist. Eine Anfechtungsklage ist begründet, soweit der angegriffene Bescheid rechtswidrig ist und den Kläger in seinen Rechten verletzt (§ 113 I 1 VwGO).

Der VGH stellt zunächst fest, dass – in Ermangelung einer einschlägigen speziellen kostenrechtlichen Vorschrift – einzig die allgemeinen gebührenrechtlichen Vorschriften (hier: §§ 3 Nr. 2, 4 I und II LGebG BaWü i.V.m. GebVerz IM BaWü) in Betracht kommen:

“Als Rechtsgrundlage für die angefochtenen Bescheide kommen in Ermangelung eines speziellen Polizeikostenrechts nur gebührenrechtliche Vorschriften in Betracht, weil keine der wenigen speziellen Kostenvorschriften des Polizeigesetzes (vgl. §§ 8 Abs. 2, 34 Abs. 4, 57 PolG, § 84 Abs. 1 Nr. 4 PolG i.V.m. § 3 Abs. 1 Satz 3 und Abs. 3 DVO PolG) einschlägig ist.

Gemäß § 4 Abs. 1 LGebG setzen die Behörden, die eine öffentliche Leistung erbringen, für individuell zurechenbare öffentliche Leistungen Gebühren und Auslagen nach diesem Gesetz fest. Eine öffentliche Leistung ist behördliches Handeln (Begriffsbestimmung in § 2 Abs. 2 Satz 1 LGebG). Individuell zurechenbar ist eine öffentliche Leistung, wenn sie im Interesse des Einzelnen erbracht wird; insbesondere gehört dazu auch die verantwortliche Veranlassung einer öffentlichen Leistung (so die Begriffsbestimmung in § 2 Abs. 3 LGebG).

Gemäß § 4 Abs. 2 LGebG setzen die obersten Landesbehörden für ihren Geschäftsbereich die gebührenpflichtigen Tatbestände und die Höhe der Gebühren durch Rechtsverordnung fest. Nur soweit dies geschehen ist, kann eine Gebührenpflicht entstehen. Allein mit der individuellen Zurechenbarkeit einer Leistung kann die Gebührenpflicht nicht begründet werden; dies galt im Übrigen im Polizeirecht aufgrund des Grundsatzes der Kostenfreiheit polizeilichen Handelns. Für Leistungen des Polizeivollzugsdienstes gilt insoweit die Verordnung des Innenministeriums über die Festsetzung der Gebührensätze für öffentliche Leistungen der staatlichen Behörden für den Geschäftsbereich des Innenministeriums (GebVO IM).”

Gemäß Nr. 15.8 GebVerz IM BaWü fallen für eine missbräuchliche Veranlassung von Polizeieinsätzen, insbesondere eine missbräuchliche Alarmierung oder eine Vortäuschung einer Gefahrenlage, je angefangene Stunde und je Beamter 51,— € an. Gemäß Nr. 15.11 BaWü GebVerz IM fallen als zusätzliche Aufwendung für den Einsatz eines Polizeihubschraubers je Viertelstunde 250,— € an.

Fraglich ist, ob die Voraussetzungen von Nr. 15.8 GebVerz IM BaWü vorliegen. Der VGH unterscheidet dabei zwischen den objektiven und subjektiven Voraussetzungen.
Zu den objektiven Voraussetzungen führt der Senat aus:

“In objektiver Hinsicht verlangt Nr. 15.8 GebVerz IM einen tatsächlich nicht erforderlichen Polizeieinsatz, in der zweiten Fallalternative zudem eine – tatsächlich nicht bestehende – Gefahrenlage, d.h. eine Anscheinsgefahr.

Für das Vorliegen einer Anscheinsgefahr ist es entscheidend, ob der handelnde Beamte aus der ex-ante-Sicht mit Blick auf die ihm tatsächlich zur Verfügung stehenden Informationen aufgrund hinreichender Anhaltspunkte vom Vorliegen einer Gefahr ausgehen konnte und diese Prognose dem Urteil eines fähigen, besonnenen und sachkundigen Amtswalters entspricht. Dabei muss er das Vorliegen einer Gefahr für sicher halten. Im Fall der Anscheinsgefahr zweifelt die Polizei aufgrund der ihr vorliegenden Informationen nicht am tatsächlichen Vorliegen einer Gefahr, obwohl schon zu diesem Zeitpunkt objektiv feststeht, dass eine solche nicht existiert.

Von der Anscheinsgefahr zu unterscheiden ist der Gefahrenverdacht. Im Fall eines Gefahrenverdachts hält die Polizei aufgrund objektiver Umstände das Vorhandensein der Gefahr zwar für möglich, nicht aber für sicher. Beim Gefahrenverdacht sind die Abwehrmaßnahmen vorrangig auf die Klärung der Gefahrensituation zu richten. In besonderen Fällen, insbesondere bei einer möglichen unmittelbaren Gefahr für Leib und Leben, können die notwendigen Maßnahmen über die bloß vorläufige Klärung und Sicherung hinaus den Charakter endgültiger Gefahrenabwehr annehmen.

Der Senat kann offenlassen, ob – wie vom Beklagten und vom Verwaltungsgericht angenommen – eine Anscheinsgefahr oder lediglich ein Gefahrenverdacht vorlag. Denn es ist nicht erkennbar, dass die missbräuchliche Veranlassung eines Polizeieinsatzes in objektiver Hinsicht zwingend das Bestehen einer konkreten Gefahr voraussetzt. Vielmehr ist es grundsätzlich möglich, denjenigen, der bei Vorliegen eines Gefahrenverdachts die den Verdacht begründenden Umstände zurechenbar veranlasst und zu verantworten hat, in gleicher Weise wie den Anscheinsstörer zu den Kosten des Polizeieinsatzes heranzuziehen. Auch wenn man keine Anscheinsgefahr, sondern lediglich einen Gefahrenverdacht bejaht, waren die handelnden Polizeibeamten entgegen der Auffassung des Klägers aufgrund der ex ante zu Recht als möglich erachteten unmittelbaren Gefahr für Leib und Leben nicht gehalten, zunächst weitere Maßnahmen zur Gefahrerforschung, etwa weitere Ermittlungen zum wahren Absender des verdächtigen Pakets, zu ergreifen. Angesichts des Ausmaßes der möglichen Gefahr ist es nicht zu beanstanden, dass die Beamten des Polizeireviers unmittelbar die Sprengstoffexperten des LKA angefordert haben.”

In subjektiver Hinsicht stellt das Gericht fest, dass wenigstens bedingt vorsätzliches Handeln erforderlich sei, bloß (grob) fahrlässiges Verhalten genüge nicht:

“In subjektiver Hinsicht setzt Nr. 15.8 GebVerz zumindest ein bedingt vorsätzliches Handeln des Verursachers voraus. Es ist also erforderlich, dass der Verursacher durch sein Handeln das Hervorrufen einer Anscheinsgefahr oder eines Gefahrenverdachts entweder bezweckt (Absicht) oder als sicher erwartet (direkter Vorsatz) oder jedenfalls für möglich hält und billigend in Kauf nimmt bzw. sich damit abfindet (bedingter Vorsatz). Das Verwaltungsgericht [VG Freiburg, Urt. v. 19.2.2013, Az. 5 K 1126/12] hat hierzu ausgeführt (juris Rn. 27 ff.):

‘Den Begriffen „missbräuchlich“ und „Täuschung“ in Nr. 15.8 GebVerz kommt ersichtlich eine begrenzende Bedeutung zu. Soweit der Beklagte dies unter Hinweis auf § 2 Abs. 3 LGebG in Zweifel zieht, übersieht er, dass eine Gebührenpflicht allein aufgrund der Vorschriften des Landesgebührengesetzes nicht begründet werden kann, es vielmehr der Schaffung von – speziellen – Gebührentatbeständen bedarf. Dies zeigt sich auch an weiteren Gebührentatbeständen unter Nr. 15 GebVerz (vgl. etwa Nr. 15.2, 15.5 und 15.10 GebVerz) mit ihren jeweils eigenen Begrenzungen.

Damit ist auch der Hinweis des Beklagten auf die Grundsätze der Kostenlast eines Anscheinsstörers verfehlt. Denn Nr. 15.8 GebVerz folgt gerade nicht diesen Grundsätzen, sondern begründet eine Kostener-stattungspflicht für Störer und Anscheinsstörer nur nach Maßgabe der genannten einschränkenden Voraussetzungen. Demjenigen, der eine Anscheinsgefahr veranlasst und zu verantworten hat, können (nur) die Vollstreckungskosten bzw. die Kosten einer unmittelbaren Ausführung einer Maßnahme (und nicht etwa die gesamten Kosten eines Polizeieinsatzes) dann auferlegt werden, wenn ihm der Anschein der Gefahr zugerechnet werden kann, das heißt, wenn er die Anscheinsgefahr (mit) veranlasst und zu verantworten hat. Für die Zurechenbarkeit einer Anscheinsstörung in diesem Sinne soll es etwa ausreichen, dass ein bei ex-post Sicht nicht polizeilich Verantwortlicher nichts gegen seine bei ex-ante Sicht gerechtfertigte polizeiliche Inanspruchnahme unternommen, insbesondere keine ihn entlastenden Umstände geltend gemacht hat. Eines missbräuchlichen Verhaltens des Anscheinsstörers bedarf es insoweit nicht.

Der Wortlaut von Nr. 15.8 GebVerz legt bereits nahe, dass der Verordnungsgeber mit der Verwendung der Begriffe „missbräuchlich“ bzw. „Täuschung“ sicherstellen wollte, dass eine Veranlassung eines Polizeieinsatzes erst dann gebührenpflichtig ist, wenn der Verursacher absichtlich oder unbedingt oder jedenfalls bedingt vorsätzlich gehandelt hat. Es gibt keine Anhaltspunkte dafür, dass er mit dem Gebührentatbestand auch unüberlegtes, in seiner Tragweite nicht erfasstes, insoweit fahrlässiges Handeln habe erfassen wollen.’

Diesen Ausführungen schließt der Senat sich an.

Ergänzend ist zu bemerken, dass „missbrauchen“ im allgemeinen Sprachgebrauch normalerweise im Sinn von „(vorsätzlich) falsch, der eigentlichen Bestimmung zuwiderlaufend gebrauchen“ verwendet wird (Duden, Das Bedeutungswörterbuch, 2. Aufl.). „Missbräuchlich“ bedeutet danach „einen Missbrauch darstellend; zu einem schlechten, falschen Zweck“. „Vortäuschen“ wird definiert als „absichtlich einen falschen Eindruck erwecken; ein falsches Bild, den Anschein von etwas geben“. Nichts anderes gilt im juristischen Sprachgebrauch. Das Vortäuschen einer Straftat (§ 145d StGB) ist ebenso wie der Missbrauch von Notrufen (§ 145 StGB) ein Vorsatzdelikt.”

Anschließend führt das Gericht ein teleologisch-systematisches Argument für seine Auffassung an:

“Entscheidend für die vom Senat vorgenommene enge Auslegung von Nr. 15.8 GebVerz IM spricht schließlich der Grundsatz der Kostenfreiheit des Polizeihandelns. Durchbrechungen dieses Grundsatzes sind grundsätzlich eng auszulegen; sie bedürfen einer eindeutigen, unmissverständlichen, für den Bürger vorhersehbaren Rechtsgrundlage. Dass der Tatbestand der Nr. 15.8 GebVerz IM auch bei Fahrlässigkeit erfüllt sein soll, erschließt sich aufgrund der gewählten Formulierungen gerade nicht. Es hätte regelungstechnisch nahegelegen, entweder die erforderliche Schuldform ausdrücklich zu benennen, wie dies etwa in § 34 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 FwG geschehen ist (dort: vorsätzliche oder grob fahrlässige Verursachung) oder die Terminologie des Landesgebührengesetzes zu verwenden und von verantwortlicher Veranlassung zu sprechen (vgl. § 2 Abs. 3 Satz 2 LGebG). Gerade die von der Terminologie des Landesgebührengesetzes abweichende Terminologie spricht für die Beschränkung auf vorsätzliches Handeln.”

Davon ausgehend, war zu prüfen, ob der Kläger vorsätzlich gehandelt hat:

“Der Senat hat nicht die Überzeugung gewinnen können, dass dem Kläger vorsätzliches Handeln vorzuwerfen ist. Die Absicht oder der unbedingte Vorsatz der Erweckung einer Anscheinsgefahr oder eines Gefahrenverdachts durch die Versendung des Pakets lässt sich nicht feststellen. Auch ein bedingter Vorsatz kann dem Kläger nicht nachgewiesen werden. Vor dem Hintergrund seines eigenen Erfahrungshorizonts und des von ihm in seinem Unternehmen praktizierten sehr sorglosen Umgangs mit Paketen unbekannter Herkunft nimmt der Senat dem Kläger ab, dass dieser die Möglichkeit, die Fa. X oder die Adressatin selbst werde das Paket als verdächtig einstufen, nicht in Betracht gezogen hat. Er rechnete damit, dass das Paket die Adressatin erreichen würde, ohne zuvor als verdächtig eingestuft zu werden – was auch geschah – und ging davon aus, dass die Adressatin wegen des angegebenen Absenders stutzig werden und sich wundern würde. Hingegen hat der Senat nicht die Überzeugung gewinnen können, dass der Kläger damit rechnete, die Adressatin könne in dem Paket einen Sprengsatz vermuten. Angesichts der allgemeinen Bedrohungslage durch den internationalen Terrorismus, die auch dem Kläger nicht verborgen geblieben sein kann, neigt der Senat allerdings dazu, dass Verhalten des Klägers als grob fahrlässig zu bewerten. Dies führt jedoch nach Nr. 15.8 GebVerz IM nicht zu einer Kostenpflichtigkeit des Klägers als mittelbarem Veranlasser des Polizeieinsatzes.”

Damit scheidet Nr. 15.8 GebVerz IM BaWü als Rechtsgrundlage aus.

Letztlich war zu prüfen, ob sich die Kostentragungspflicht auf den Auffangtatbestand Nr. 15.15 GebVerz IM BaWü stützen lässt. Danach fallen für “Maßnahmen, die nicht unter die Nummern 15.1 bis 15.14 unterfallen” Kosten an. Doch dazu führt der Senat aus:

“Schließlich kommt der Auffangtatbestand der Nr. 15.15 GebVerz IM, auf den der Beklagte den angefochtenen Gebührenbescheid im Übrigen ausdrücklich nicht stützen will, als Rechtsgrundlage nicht in Betracht. Es spricht bereits vieles für die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass diese Vorschrift als Gebührentatbestand für Leistungen des Polizeivollzugsdienstes generell zu unbestimmt ist. Jedenfalls ist Nr. 15.8 GebVerz IM für den Fall der missbräuchlichen Veranlassung von Polizeieinsätzen die speziellere Norm, welche die allgemeinere Norm insoweit verdrängt. Andernfalls könnten die besonderen Anforderungen des Nr. 15.8. GebVerz IM, insbesondere das einschränkende subjektive Element, dadurch umgangen werden, dass auf den allgemeineren gebührenrechtlichen Auffangtatbestand zurückgegriffen wird.”

Nach alledem ist der Gebührenbescheid rechtswidrig und verletzt den K in seinen Rechten. Er war demnach aufzuheben. Ein schöner Fall, um sich noch einmal mit den Gefahrenbegriffen und den Vorsatzformen zu befassen.

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