Problem - Außenwirkung von Verwaltungsvorschriften

Problem - Außenwirkung von Verwaltungsvorschriften

Im Rahmen der Verwaltungsvorschriften kann sich das Problem der Außenwirkung von Verwaltungsvorschriften stellen. Dies betrifft die Frage, ob Verwaltungsvorschriften, die eigentlich nur verwaltungsintern gelten, in irgendeiner Form auch extern eine Bindungswirkung entfalten, beispielsweise dergestalt, dass Gerichte an die Verwaltungsvorschriften gebunden sind, oder sich der Bürger darauf berufen kann. Beispiel: Die Gaststätte überschreitet die von der Verwaltung intern festgesetzten Werte der TA Lärm. 
Im Rahmen der Außenwirkung von Verwaltungsvorschriften ist eine grundlegende Unterscheidung zwischen der unmittelbaren und der mittelbaren Außenwirkung von Verwaltungsvorschriften zu treffen.

I. Unmittelbare Außenwirkung

Die unmittelbare Außenwirkung von Verwaltungsvorschriften wird nur bei normkonkretisierenden Verwaltungsvorschriften, also bei den technischen Anleitungen bejaht. Jedoch ist hier insbesondere umstritten, wie die Außenwirkung bei diesen Verwaltungsvorschriften dogmatisch konstruiert wird. 

1. Eine Ansicht

Eine Ansicht erblickt in den technischen Anleitungen ein antizipiertes Sachverständigengutachten. Grundsätzlich könne für jeden Einzelfall ein Gutachten angefertigt werden. Dies nehme jedoch viel Zeit und Geld in Anspruch. Besser sei es, im Vorhinein ein detailliertes Gutachten zu fertigen, das auf jeden Einzelfall anwendbar sei. Aufgrund dieser dogmatischen Konstruktion wird die Außenwirkung dieser Verwaltungsvorschriften bejaht. 

2. Andere Ansicht (h. M.)

Die herrschende Meinung ist die Lehre von den normkonkretisierenden Verwaltungsvorschriften. Diese Auffassung geht davon aus, dass die Verwaltungsvorschriften normgleich wirkten, also in rechtssatzmäßiger Weise unbestimmte Rechtsbegriffe ausfüllten. Ein Gegenbeweis in Form eines Gegengutachtens sei somit nicht mehr möglich, da diese Verwaltungsvorschriften einer Rechtsnorm gleichkommen. Die Werte der TA Lärm wären hiernach verbindlich.

3. Stellungnahme

Nach der anderen Ansicht könnte eine Gegengutachten gefertigt werden. Dies kommt jedoch nicht vor, da die technischen Anleitungen in einem sehr umfangreichen Verfahren unter Bündelung großen Sachverstandes und Beteiligung aller Betroffenen zustande gekommen sind. Nach beiden Auffassungen liegt eine Außenwirkung der normkonkretisierenden Verwaltungsvorschriften vor. Die Werte der TA Lärm konkretisieren danach verbindlich den  unbestimmten Rechtsbegriff der Erheblichkeit in § 3 I Bundesemissionsschutzgesetz. 
Wird die Außenwirkung von Verwaltungsvorschriften in diesen Fällen bejaht, dann entspricht dies der Definition von Rechtsnormen. Durch die Bejahung der Außenwirkung wird folglich gesagt, dass die Verwaltung Rechtsnormen erlassen darf. Dies ist eine Durchbrechung der Gewaltenteilung. Daher wird erwartet, dass die Außenwirkung von Verwaltungsvorschriften in Gestalt der normkonkretisierenden technischen Anleitungen entsprechend hergeleitet wird. 

II. Mittelbare Außenwirkung

Die mittelbaren Außenwirkung von Verwaltungsvorschriften betrifft die Selbstbindung der Verwaltung und wird über Art. 3 I GG konstruiert. Die mittelbare Außenwirkung wird bei bloßen norminterpretierenden und ermessenslenkenden Verwaltungsvorschriften angenommen. Die Existenz von Verwaltungsvorschriften soll dazu führen, dass gleich gelagerte Fälle gleich behandelt werden. So entsteht, begünstigt durch die Existenz der Verwaltungsvorschriften, eine Verwaltungspraxis, von der die Behörde nur unter Verstoß gegen Art. 3 I GG abweichen kann. Wenn ein gleich gelagerter Fall vorliegt, ist somit entsprechend den Verwaltungsvorschriften zu handeln. Tut die Behörde dies nicht, handelt sie wegen des Verstoßes gegen Art. 3 I GG ermessensfehlerhaft. Eine solche Verwaltungspraxis entsteht auch, wenn der Beamte aus sich heraus immer gleich handelt, ohne dass eine Verwaltungsvorschrift besteht. Handelt der Beamte nicht nach den Verwaltungsvorschriften, sondern immer unterschiedlich, entsteht keine Verwaltungspraxis, sodass auch keine Außenwirkung entsteht. Die Verwaltungsvorschriften sind in diesen Konstellationen mithin nur der Stichwortgeber. Die Außenwirkung bzw. Bindungswirkung entsteht vielmehr über Art. 3 I GG.