A. Sachverhalt (leicht vereinfacht)
Die K-AG wendet sich gegen Nebenbestimmungen zu einer immissionsschutzrechtlichen Änderungsgenehmigung vom 27. Januar 2014. Mit einer unter dem Firmenbriefkopf eingereichten Klageschrift, die von zwei nicht näher gekennzeichneten Angestellten unterzeichnet ist, erhebt sie am 27. Februar 2014 Klage zum Verwaltungsgericht, weil ein Widerspruchsverfahren landesgesetzlich ausgeschlossen ist (§ 68 I 2 VwGO). Mit Beschluss vom 22. Juli 2014 verweist das Verwaltungsgericht den Rechtsstreit an das Oberverwaltungsgericht, das wegen § 48 VwGO bereits in der Rechtsbehelfsbelehrung des angegriffenen Bescheids richtigerweise als zuständiges Gericht bezeichnet worden war. Dort wird die K-AG von einem Rechtsanwalt vertreten.
Die beklagte Behörde rügt die Zulässigkeit der Klage und meint, sie sei verfristet.
Zu Recht?
B. Die Entscheidung des BVerwG (Urt. v. 19.12.2019 – 7 C 12.18)
Fraglich ist, ob die K-AG die für die – hier statthafte – Anfechtungsklage (§ 42 I VwGO) geltende Klagefrist, die nach § 74 I 2 VwGO einen Monat nach Bekanntgabe des Bescheides beträgt, gewahrt hat.
Die Klagefrist wird gewahrt durch rechtzeitige Erhebung der Klage (§ 81 I VwGO). Die K-AG hat die Klage rechtzeitig beim Verwaltungsgericht (VG) erhoben; eine Vertretung durch Anwälte ist hier nicht vorgeschrieben (§ 67 I VwGO). Das Verfahren wurde aber erst nach Ablauf der Klagefrist an das sachlich zuständige (§ 48 VwGO) Oberverwaltungsgericht (OVG) abgegeben. Fraglich ist, ob die beim sachlich unzuständigen VG erhobene Klage die Klagefrist wahren konnte.
Das BVerwG zeigt auf, dass eine wirksam bei einem sachlich unzuständigen Gericht erhobene Klage grundsätzlich geeignet sei, die Klagefrist zu wahren:
„Die Klägerin hat innerhalb der einmonatigen Klagefrist nach Bekanntgabe des angefochtenen Bescheids (§ 74 Abs. 1 Satz 2 VwGO i.V.m. § 110 JustG NRW) Klage zum Verwaltungsgericht erhoben. Gemäß § 67 Abs. 1 VwGO können die Beteiligten vor dem Verwaltungsgericht den Rechtsstreit selbst führen. Von diesem Selbstvertretungsrecht hat die Klägerin ordnungsgemäß Gebrauch gemacht. Als selbst prozessunfähige juristische Person hat sie durch ihre gesetzlichen Vertreter (§ 62 Abs. 3 VwGO) und in deren Auftrag handelnde Personen eine Klageschrift eingereicht und damit, da die Postulationsfähigkeit gesetzlich nicht eingeschränkt ist, die prozessuale Erwirkungshandlung nach § 81 Abs. 1 Satz 1 VwGO wirksam in den Prozess eingeführt. Die wirksame Klageerhebung, die gemäß § 90 Satz 1 i.V.m. § 81 Abs. 1 Satz 1 VwGO zur Rechtshängigkeit der Streitsache führt, wahrt die Klagefrist auch dann, wenn das angegangene Gericht örtlich oder - wie hier - sachlich unzuständig ist (BVerwG, Urteil vom 24. Juli 1963 - 6 C 190.60 - Buchholz 310 § 41 VwGO Nr. 5, Beschlüsse vom 20. Januar 1993 - 7 B 158.92 - Buchholz 310 § 91 VwGO Nr. 24 S. 4 f. und vom 10. April 2007 - 10 B 72.06 - Buchholz 310 § 153 VwGO Nr. 35 Rn. 3; Rennert, in: Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 74 Rn. 9; Meissner/Schenk, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, § 74 Rn. 32, Stand September 2018; Brenner, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 74 Rn. 30).“
Das Oberverwaltungsgericht hat die Klage dennoch für unzulässig, da verfristet, gehalten. Dabei hat es darauf abgestellt, dass nach § 67 IV 1 VwGO am OVG ein Anwaltszwang bestehe und dieser auch für die Einleitung von Verfahren gelte (§ 67 IV 2 VwGO). Weil die K-AG die Klage ohne Anwalt beim sachlich unzuständigen VG erhoben habe, sei die Klage verfristet:
„Mangels Postulationsfähigkeit sei sie innerhalb der einmonatigen Klagefrist nicht wirksam beim Oberverwaltungsgericht erhoben worden. Der Vertretungszwang gelte nach § 67 Abs. 4 Satz 2 VwGO auch für Prozesshandlungen, mit denen - wie hier funktional mit der Klageerhebung beim sachlich unzuständigen Verwaltungsgericht - ein Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht eingeleitet werde. … Die Klage sei auch nicht deswegen zulässig, weil sie ursprünglich bei dem Verwaltungsgericht erhoben worden sei, wo es keinen Vertretungszwang gebe. Das Erfordernis der Postulationsfähigkeit werde deswegen nicht entbehrlich. … Die Wirksamkeit der Prozesshandlungen richte sich grundsätzlich nach den Prozessvoraussetzungen vor dem zuständigen Gericht.“
Das BVerwG führt zunächst zur Geschichte von § 67 IV 2 VwGO und zu ihrem Sinn und Zweck aus, dass diese Regelung Zweifelsfragen zur Reichweite des Vertretungszwangs bei der Einlegung von Rechtsmitteln klären sollte:
„Gemäß § 67 Abs. 4 Satz 2 VwGO gilt der Vertretungszwang auch für Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht eingeleitet wird. Diese durch Art. 13 Nr. 2 des Gesetzes zur Neuregelung des Rechtsberatungsrechts vom 12. Dezember 2007 (BGBl. I S. 2840) geschaffene Bestimmung verlegt den nach Satz 1 für Prozesshandlungen vor dem Oberverwaltungsgericht geltenden Vertretungszwang insoweit vor, als er sich auch auf Prozesshandlungen vor dem Verwaltungsgericht erstreckt, wenn diese auf ein Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht als dem Verfahren der nächsten Instanz bezogen sind, aber noch beim Gericht der Vorinstanz vorgenommen werden (vgl. BT-Drs. 16/3655 S. 97). Mit dieser Regelung hat der Gesetzgeber, worauf auch das Oberverwaltungsgericht zutreffend verweist, Zweifelsfragen zur Reichweite des Vertretungszwangs nach § 67 Abs. 1 VwGO a.F. bei der Beschwerde (§§ 146, 147 Abs. 1 Satz 1 VwGO; § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 17a Abs. 4 Satz 3 GVG), der Berufung (§ 124a Abs. 2 Satz 1 VwGO) und dem Antrag auf Zulassung der Berufung (§ 124a Abs. 4 Satz 2 VwGO) geklärt (vgl. etwa Schenk, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand Juni 2016, § 67 Rn. 68; Czybulka/Siegel, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 67 Rn. 52; W.-R. Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 25. Aufl. 2019, § 67 Rn. 27, 29).“
Eine solche Fallkonstellation sei hier aber nicht gegeben. Die K-AG wollte kein Rechtsmittel einlegen, sondern eine erstinstanzliche Klage erheben:
„Die Klageerhebung vor dem Verwaltungsgericht war - ungeachtet des weiteren Verfahrensgangs und im Gegensatz zur Einlegung eines Rechtsmittels - gerade nicht darauf gerichtet, ein Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht einzuleiten. Die vom Gesetz vorausgesetzte Finalität in einem Instanzenzug kann entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts nicht durch die Feststellung ersetzt werden, dass das Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht angesichts der unzutreffenden Wahl des unzuständigen Verwaltungsgerichts “funktional mit der erstinstanzlichen Klageerhebung eingeleitet worden ist.“
Auch eine erweiternde Auslegung oder analogen Anwendung von § 67 IV 2 VwGO scheide aus:
„Es fehlt an der Regelungslücke. Denn die Frage, welche Rechtswirkungen einer Klageerhebung beim unzuständigen Gericht nach der Verweisung an das zuständige Gericht zukommt, beantwortet sich nach § 83 VwGO i.V.m. § 17b GVG. Dabei ist auch der Vertretungszwang nach § 67 Abs. 4 Satz 1 VwGO zu beachten, während sich aus § 67 Abs. 4 Satz 2 VwGO insoweit - entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts - keine “speziellere Sachurteilsvoraussetzung” ergibt.“
Maßgeblich seien damit die Vorschriften über die Wirkungen der Verweisung an das zuständige Gericht (§ 83 Satz 1 VwGO i.V.m. § 17b I GVG). Diese führen nicht zur Unzulässigkeit der Klage wegen Verfristung. Maßgeblich sei, dass nach § 17b I 2 GVG die Wirkungen der – einmal eingetretenen – Rechtshängigkeit nach Verweisung bestehen bleiben:
„Nach § 17b Abs. 1 Satz 1 GVG wird der Rechtsstreit mit Eingang der Akten bei dem im Verweisungsbeschluss bezeichneten Gericht nach Eintritt der Rechtskraft des Beschlusses anhängig. Damit ist allein die formelle prozessuale Zuordnung des Rechtsstreits zu diesem Gericht und dessen Verfahrensherrschaft bezeichnet (vgl. BT-Drs. 11/7030 S. 38; Rennert, in: Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 41 Rn. 40; Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 17b GVG Rn. 2). Vorgaben für die rechtliche Bewertung des Rechtsschutzbegehrens durch das nunmehr zur Entscheidung berufene Gericht enthält § 17b Abs. 1 Satz 2 GVG. Danach bleiben die Wirkungen der Rechtshängigkeit nach der Verweisung bestehen. Folglich kommen dem Kläger die mit der Klageerhebung vor dem unzuständigen Gericht und dem Eintritt der Rechtshängigkeit verbundenen vorteilhaften prozessualen und materiell-rechtlichen Wirkungen als Ausdruck der Einheit des Verfahrens bei dem abgebenden und dem aufnehmenden Gericht weiterhin zugute. Ist die Rechtshängigkeit nach Maßgabe der vor dem angerufenen Gericht geltenden Verfahrensvorschriften eingetreten, hat es für die weitere rechtliche Beurteilung damit sein Bewenden. Für die Annahme, der Eintritt der Rechtshängigkeit und deren Wirkungen müssten einer neuen Prüfung am Maßstab der für das Verfahren vor dem aufnehmenden Gericht geltenden Regelungen unterzogen werden, ist kein Raum.“
Das OVG hatte argumentiert, dass durch die Verweisung lediglich Nachteile vermieden werden sollten, die sich aus der Anrufung des unzuständigen Gerichts ergeben, aber keine Bevorzugung desjenigen, der die Klage vor dem unzuständigen Gericht erhoben habe. Dem tritt das BVerwG entgegen, weil diese Auffassung im geltenden Recht keinen Niederschlag gefunden habe:
„Danach verbleibt es insoweit vielmehr bei dem einmal - vor dem unzuständigen Gericht - eingetretenen Rechtsstand, der in den neuen Verfahrensabschnitt vor dem zuständigen Gericht übergeleitet wird (vgl. Haack, in: Gärditz, VwGO, 2. Aufl. 2018, nach § 40 VwGO, §§ 17 bis 17b GVG Rn. 57; Rennert, in: Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 41 Rn. 42; Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 17b GVG Rn. 5; K. Schreiber, in: Wieczorek/Schütze, ZPO und Nebengesetze, 4. Aufl. 2018, § 17b GVG Rn. 4). So kann der Kläger etwa davon profitieren, dass die Rechtshängigkeit nach den öffentlich-rechtlichen Prozessordnungen - abgesehen von Verfahren nach § 198 ff. GVG - schon mit der Anhängigkeit der Klage (§ 90 Satz 1 VwGO, § 94 Satz 1 SGG, § 66 Satz 1 FGO) eintritt und es hierfür im Unterschied zu der für das zuständige ordentliche Gericht einschlägigen Zivilprozessordnung gemäß § 253 Abs. 1, § 261 Abs. 1 ZPO keiner Zustellung der Klage bedarf (vgl. Jacobs, in: Stein/Jonas, ZPO, 22. Aufl. 2011, § 17b GVG Rn. 6; Jauernig, NJW 1986, 34 <35>; Prütting/Gielen, NZV 1989, 329 <332 f.>). Ob es von diesem Grundsatz Ausnahmen geben kann, um einer missbräuchlichen Erschleichung günstiger Rechtspositionen zu begegnen (Mayer, in: Kissel/Mayer, GVG, 9. Aufl. 2018, § 17 Rn. 48; OVG Koblenz, Beschluss vom 11. Mai 1995 - 10 A 11400/95 - NVwZ-RR 1996, 181 <182>), bedarf keiner Entscheidung; Anhaltspunkte für eine solche Fallkonstellation liegen hier nicht vor. Ebenso kann dahinstehen, inwieweit zugunsten des Klägers von der Einhaltung der vor dem angerufenen Gericht geltenden Verfahrensvorschriften abgesehen werden kann (siehe hierzu Rennert, in: Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 74 Rn. 9 und Steinhauff, in: Hübschmann/Hepp/Spitaler, AO/FGO, § 47 FGO Rn. 103, Stand August 2015, einerseits; Brenner, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 74 Rn. 29, andererseits; sowie - zur Postulationsfähigkeit - BVerwG, Beschluss vom 17. April 2002 - 3 B 137.01 - Buchholz 310 § 60 VwGO Nr. 244 S. 41).“
C. Fazit
Eine Entscheidung, die sich wunderbar eignet, um Gegenstand einer Prüfungsaufgabe im Assessorexamen zu werden.